La necesaria reforma
tributaria y el “bolonqui” que significa intentarla.
En mi
reciente nota “El dilema electoral retrasa el progreso” manifesté que la reforma
tributaria que hace falta en nuestro país debe ser revolucionaria y audaz, y eso la hace extremadamente difícil. Y
seguramente no será de un día para otro. Ni siquiera de un año para otro.
Eliminar
los impuestos distorsivos o regresivos es una imperiosa necesidad si queremos
estimular la inversión, la supervivencia de las empresas que dan empleo y
proteger a la población de su traslado “en cascada” a los precios que pagan los
consumidores.
Pero
todos sabemos que estos impuestos (y las tasas sobre el monto de ventas que
cobran los municipios) son la principal fuente de recursos de la Nación y de las
provincias, y que estas últimas no desistirán de su cobro (no pueden) si no se
les garantiza su reemplazo equivalente.
En los
términos técnicos con que se diferencian los tipos de impuestos, se trata de ir
reemplazando casi la totalidad de los impuestos indirectos (IVA, ingresos brutos,
débitos y créditos bancarios, etc.) que se aplican sobre las transacciones
económicas y el consumo, por los impuestos directos (Ganancias, Bienes
Personales) que se aplican directamente a los contribuyentes sobre su obtención
de rentas y su patrimonio, es decir sobre su capacidad económica (en general
funcionan con escalas progresivas para que “pague más el que más gana o tiene”).
Para
empezar, podemos ver esta nota del mes pasado publicada en El Cronista, sobre
el impacto de los impuestos en la rentabilidad de un comercio, titulada “Tres impuestos equivalen al 100% de la rentabilidad de un comercio”.
De cuáles estamos
hablando
 |
| Alberto Abad (AFIP) y Nicolás Dujovne |
El Ministro
de Hacienda, Nicolás Dujovne, ha anunciado que, en el marco de una reforma tributaria que están estudiando,
tiene preparadas algunas propuestas alternativas para reducir o eliminar los
impuestos distorsivos.
El
orden de prioridad que se ha fijado es:
1.- El Impuesto a los Ingresos Brutos: lo
cobran las provincias y, para algunas de ellas, representa el 80% de la
recaudación de sus recursos propios. En los últimos años ha pasado a tener
mayor incidencia que el Impuesto Inmobiliario, el Automotor y Sellos juntos.
En
general, se cobra a través de diversas alícuotas porcentuales (según la
actividad), que se aplican sobre las ventas brutas o montos brutos de
facturación.
Evasión en este impuesto: todo lo que no se factura o tickea
con la emisión de factura formal o controladora fiscal.
Recordemos
que las provincias también cobran el Impuesto
de Sellos, que grava diversas operaciones instrumentadas a través de
contratos, escrituras y otro tipo de tramitaciones.
2.- El Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios
(conocido como “Impuesto al Cheque”): lo cobra la Nación y afecta con un total
de 1,2% a todos los movimientos en las cuentas bancarias, salvo la excepción de
algunos tipos de cajas de ahorro (0,6% para los débitos y otro 0,6% para los
créditos). Fue creado provisoriamente por emergencia en el 2001 y allí se
quedó.
Evasión o elusión en este impuesto: todas las transacciones (cobros y
pagos) que se realicen en efectivo, por fuera del sistema bancario.
3.- El I.V.A. o Impuesto al Valor Agregado: lo
cobra la Nación (administra A.F.I.P.) y, como su nombre lo indica, se paga en
todas las transacciones de bienes y servicios por la diferencia de precio que
cada etapa de producción y comercialización va agregando. Cada uno que factura
(discrimine o no el impuesto a su cliente según sea inscripto o no en el IVA)
devengará sobre el precio del producto o servicio un 21% a favor del fisco y
deducirá el impuesto que haya pagado a su proveedor anterior.
Tiene
una alícuota, desde hace muchos años, del 21% y una diferencial de 10,5% en
algunos casos especiales.
Evasión en este impuesto: como en el caso de Ingresos Brutos,
todo lo que no se factura o tickea con la emisión de factura formal o
controladora fiscal.
Fraude a los consumidores: lo grave de esta evasión (igual pasa
con Ingresos Brutos) es que, en general, lo que no se factura o tickea no
significa un menor precio para el consumidor. El que vende fija sus precios
considerando el IVA (sea la lista de un restaurante, de cualquier producto
comercial, la prestación de un servicio, etc.), y si logra cobrarlo sin
facturar se termina quedando con ese IVA que pagó el consumidor. Es decir, el
consumidor paga lo mismo y el Estado no recauda porque el impuesto se lo quedó
el que vendió.
Esto
no debiera ser una evasión simple. Es un
fraude, lisa y llanamente. Y lo notable es que, en general, mucha gente no
se queja cuando al cobrarles se hacen los distraídos y no entregan ni ticket ni
factura.
4.- Seguridad Social. Contribuciones Patronales:
estos recursos son los que gravan al trabajo a través de los sueldos y salarios
que se pagan a los trabajadores registrados. Los cobra la Nación, los
administra el ANSES, y se componen de un porcentaje a cargo de los trabajadores
(Aportes Personales), otro a cargo de los empleadores (Contribuciones
Patronales) y algún otro cargo de cuantía menor.
Naturalmente
que estos recursos son para sostener el sistema de jubilaciones y pensiones del
país y se supone que deben ser administrados con “sabiduría” e intangibilidad
ya que se los debe conservar a valores actualizados para que sean capaces de
sostener en moneda constante a los jubilados del futuro.
Desde
hace algún tiempo se ha puesto en la mira la posibilidad de reducir o eliminar
las Contribuciones Patronales con el argumento de facilitar la creación de
empleo y disminuir drásticamente el costo laboral para los empleadores. Se
considera que la suma de estas cargas, que agregan alrededor de un 50% más de
costo a los salarios que los trabajadores cobran de bolsillo, son el principal
obstáculo que atenta contra la registración “en blanco” de miles de
trabajadores.
Y es
así que, en Argentina, hay millones de personas que trabajan, pero que lo hacen
“en negro” por la totalidad de sus remuneraciones o, al menos, por una parte.
Evasión en estos aportes: obviamente, nada se paga y nada
recauda el Estado por los trabajadores no registrados. Más allá de anular el
recurso, esto genera un perjuicio gravísimo en el largo plazo para los
trabajadores y su futura jubilación.
5.- Comercio Exterior. Derechos de Importación
y de Exportación: también los cobra la Nación y son, en general, utilizados
para estimular o desestimular, o acotar ganancias o pérdidas, en las
transacciones con el exterior.
Pueden
promover las exportaciones en determinados sectores, o gravarlos si se
considera que obtienen una ganancia extraordinaria (las famosas retenciones).
En el caso de las importaciones (los denominados aranceles) también buscan estimularlas
o evitarlas según represente una necesidad para el país o una amenaza para la
industria nacional.
Evasión en estos Derechos: claramente se evita su pago cuando
se trata del delito de contrabando, o a través de mecanismos de sobre o sub
facturación, según convenga a los operadores.
Hay
otros impuestos que gravan las ventas como el Impuesto a la Venta de
Automotores o de Productos Electrónicos, que no analizamos a aquí, pero que
también actúan como distorsionadores de los precios. Aunque en estos casos
puede suponerse que los compradores están en mejor condición para pagar por
tratarse de productos suntuarios.
También
están los que se aplican sobre las facturas de servicios públicos (luz, gas,
agua, teléfono) que, según las leyes que los crearon, debieran tener un destino
específico, pero sobre los que existen grandes dudas por parte de la población
acerca de que tengan dicho destino. En estos días se está pidiendo que algunos
se eliminen.
Y los
impuestos Internos que gravan a determinados productos como los combustibles,
las bebidas alcohólicas, los cigarrillos y otros.
Todo
esto es una apretada síntesis, en el lenguaje más coloquial posible, respecto
de la extraordinaria maraña de impuestos, en todas las jurisdicciones, que
están vigentes en nuestro país
Un desafío monumental
Ahora
veamos cuánto significan en la recaudación del Estado. Vamos a tomar, para su
análisis, el informe emitido por AFIP este 1 de agosto con los resultados de la
recaudación de Julio de 2017.
La recaudación tributaria del mes pasado, anunciada por
AFIP, fue de 237.326 millones de pesos
y el siguiente cuadro muestra los valores alcanzados por cada uno de los
impuestos que administra. En el mismo verán el peso de los llamados impuestos
indirectos respecto de los directos.
En el
caso de la Seguridad Social los porcentajes están obtenidos de los parciales
para desagregar los Aportes Personales de las Contribuciones Patronales.
RECURSOS TRIBUTARIOS JULIO 2017
|
|||
millones de $
|
millones de $
|
%
|
|
I.V.A.
|
64.240
|
27,1
|
|
Impositivo
|
45.221
|
||
Aduanero
|
20.349
|
||
Devoluciones
|
-1.330
|
||
Impuesto Débitos y
Créditos
|
15.161
|
6,4
|
|
Seguridad Social
|
73.430
|
||
Aportes Personales
|
29.748
|
12,5
|
|
Contribuciones
Patronales
|
42.822
|
18,0
|
|
Otros Ingresos
|
2.610
|
1,1
|
|
Otros SIPA
|
-1.750
|
-0,7
|
|
Comercio Exterior
|
13.866
|
5,8
|
|
Derechos de Importación
y Otros
|
5.973
|
||
Derechos de
Exportación
|
7.893
|
||
Otros Impuestos
|
18.734
|
7,9
|
|
Internos
|
5.621
|
||
Otros
coparticipados
|
597
|
||
Combustibles Naftas
|
4.140
|
||
Combustibles Otros
|
1.777
|
||
Combustibles
General
|
3.339
|
||
Otros: cigarrillos,
radio, cine, etc.
|
3.260
|
||
Reintegros
|
-2.300
|
-1,0
|
|
Subtotal
|
183.131
|
77,2
|
|
Ganancias
|
50.705
|
21,4
|
|
Ganancia Mínima
Presunta
|
164
|
0,1
|
|
Bienes Personales
|
3.326
|
1,4
|
|
Total General
|
237.326
|
100,0
|
|
Como
se puede ver con toda claridad, los impuestos indirectos que entran en juego
para el mentado intento de una reforma tributaria de fondo (“revolucionaria”,
como a mí me gusta decir) representan el 77,2%
del total, contra un modesto 22,8%
de los impuestos directos.
Me
permito recordar que, según mi opinión, que puede compartirse o no, los
impuestos directos (Ganancias, Bienes Personales) son los más justos y
equitativos en cualquier sistema tributario, porque recae directamente sobre
las personas (y no sobre las cosas) y, si están bien definidos, impactan sobre
la capacidad contributiva de los sujetos y son, para los Estados, una
herramienta para redistribuir la riqueza.
¿Por
qué digo que esto representa un desafío monumental? Porque en un país que está
luchando contra el déficit fiscal, la “madre del borrego” del resto de los
problemas económicos (inflación, dólar, inversiones, crecimiento), sacrificar
impuestos o buscar sustituciones resultará de una enorme dificultad.
Una
cosa es tener la voluntad de migrar hacia un sistema tributario más justo y
otra es perder recursos que hoy son imprescindibles para financiar un
gigantesco gasto público que tardará mucho tiempo en desmontarse.
Imaginemos
hipotéticamente un ejemplo. Supongamos que, en la reforma que se está
estudiando, se pretenda:
- Bajar 5 puntos el IVA.
- Eliminar el Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios.
- Eliminar las Contribuciones Patronales a la Seguridad Social.
- Eliminar o disminuir las retenciones a las Exportaciones.
- Eliminar o disminuir los Impuestos al Gas Oil (para bajar los costos de transporte).
- Eliminar o disminuir los Impuestos Internos.
A
valores de los datos detallados del mes de julio de 2017, el resultado en
disminución de recursos sería aproximadamente el siguiente:
- Estimo la reducción del IVA en unos 15.300 millones de pesos.
- Eliminación del Impuesto al Cheque, 15.161 millones de pesos.
- Eliminación de las Contribuciones Patronales, 42.822 millones de pesos.
- Eliminación de los Derechos de Exportación (cuando distorsionan el estímulo a exportaciones buenas para el país). Lo estimo en 4.500 millones de pesos.
- Eliminación de Impuesto a los Combustibles que encarecen el transporte, lo estimo en unos 5.000 millones de pesos.
- Eliminación de Impuestos Internos (excepto a consumos que se pretende desestimular), lo estimo en 3.000 millones de pesos.
La
simple suma de estos números daría como resultado una caída de los recursos del
orden de los 85.000 millones de pesos.
Es decir, una baja del 36% medida
sobre los datos de julio de 2017.
¿What…?,
diría un vulgar americano. ¿De dónde va a salir el reemplazo? Si el Impuesto a
las Ganancias fue capaz de recaudar sólo 50.000 millones en el mes de
vencimiento de las declaraciones juradas y el pago de saldos después de los
anticipos y retenciones.
Complejidad
aparte se sumaría con los recursos coparticipables con las provincias, si
encima se buscara quitarles el Impuesto a los Ingresos Brutos.
La contrapartida
Como
cualquiera puede darse cuenta, y el sentido común así lo indica, el reemplazo
de semejante suma implicaría la creación de otro tipo de impuestos. Pero el
desafío es que no sean regresivos y distorsivos como los que se pretende
quitar.
Si
buena parte se sustituyera por mayor recaudación de los impuestos directos,
como Ganancias y Bienes Personales (más justos y equitativos porque recaen
sobre las personas), haría falta una agresiva
ampliación del número de contribuyentes para que, prácticamente lo pague
todo el mundo (como ocurre en los países llamados “desarrollados”) y,
seguramente, algún cambio en los mínimos no imponibles y en las escalas.
Muchos
hablan de gravar la “renta financiera”, pero aquí hay que diferenciar la que se
obtiene, por ejemplo, con los intereses de los plazos fijos, cuyo rendimiento
ni siquiera cubre al capital de la inflación, de otras rentas como la compra-venta
de acciones y diversas operaciones bursátiles.
Seguramente
los contribuyentes reclamarán la implementación del ajuste por inflación porque habrá que deslindar de las rentas
nominales el deterioro inflacionario para llegar a la real o verdadera renta.
Pero
el problema más grande es el Impuesto a los Ingresos Brutos porque, como ya he
dicho, representa el mayor recurso en los presupuestos de las provincias. Y
además tiene la “ventaja” que se actualiza automáticamente porque, al aplicarse
sobre las ventas brutas, se mueve hacia arriba junto con los precios de los
productos y servicios.
Para
ponerlo en perspectiva, veamos la recaudación de la provincia de Buenos Aires en 2016. Los ingresos tributarios propios
fueron de $ 158.082 millones de pesos,
donde se destacan:
Ingresos
Brutos: $ 115.234,4 millones de pesos (72,9%).
Automotores:
$ 13.271,3 millones de pesos (8,4%).
Inmobiliario:
$ 9.808,5 millones de pesos (6,2%).
Sellos:
$ 12.912 millones de pesos (8,2%).
¿Se
dan cuenta? Como dije más arriba, en la provincia de Buenos Aires, el Impuesto
a los Ingresos Brutos representa casi el 73%
de sus recursos propios.
Es por
eso que no veo ninguna posibilidad para que este impuesto (claramente definido
como regresivo y distorsivo) pueda quitarse en el corto plazo. De intentarlo,
seguramente aparecerá algún tipo de Impuesto a las Ventas como existió en el
pasado o tipo “tax” como hay en otros países, por ejemplo Estados Unidos.
Porque
hay un doble efecto negativo a la hora de nivelar los números. La pérdida de
recaudación propia de las provincias y la baja de los recursos coparticipables
que les tiene que entregar la Nación, si ésta también disminuyera sus recursos.
El caso de los
municipios. La Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene
Esta
tasa que, para hacer honor a su nombre, se supone que tiene como
contraprestación de servicio las tareas de cuidado y vigilancia que los
municipios deben prestar en materia de seguridad e higiene a todos los
establecimientos registrados para su pago, funciona exactamente igual que el
impuesto a los ingresos brutos provincial.
Es una
alícuota (suele haber varias según el tipo de actividad) que se aplica sobre el
monto bruto de ventas que cada contribuyente declara. Obviamente, es regresivo
como su hermano mayor provincial y, como este último, impacta sobre los precios
de los productos y servicios siendo trasladado al consumidor.
No en
todos los municipios tiene la misma significación (en algunos se llama “Tasa de
Comercio”) en su masa de recursos. En algunos no es significativa (en general,
municipios más rurales) y en otros es muy importante. En Bahía Blanca es muy importante.
Aquí,
por una cuestión de honestidad intelectual, hago un paréntesis para hacer una
confesión. Una que me hace pasible de aplicarme el viejo dicho “haz lo que yo
digo, pero no lo que yo hago”. Se refiere a los tiempos en que me tocó trabajar
como Secretario de Economía y Hacienda de la Municipalidad de Bahía Blanca.
No lo
hago como si confesara un pecado o porque no pensara que la tasa es regresiva,
sino porque lo que me gobernaba era una necesidad presupuestaria inevitable
donde, sin esta tasa, el presupuesto no hubiera cerrado y el gasto e inversión
municipal hubiera estado desfinanciado. Resultaba imposible renunciar a este
recurso sin, por ejemplo, cuadruplicar o quintuplicar el ABL, como veremos
enseguida.
Hoy
ocurre exactamente lo mismo y le corresponde el mismo análisis que ya hice para
Ingresos Brutos, por lo que omitiré ser reiterativo.
Un ejemplo cercano. El
caso de la Municipalidad de Bahía Blanca
Exploremos
el Presupuesto Municipal de Bahía Blanca,
en su Cálculo de Recursos, para este año 2017. Se puede consultar en la web del Gobierno Municipal.
Los
Recursos Propios, llamados de Origen Municipal, están previstos en $ 3.199.229.107,69, dentro de los
cuales la Coparticipación Provincial (Ley 10.559) se calculó en $ 600.716.000.- Lo que da un neto para
los recursos propiamente municipales de $
2.598.513.107,69.
Dentro
de ellos, la Tasa por Inspección de
Seguridad e Higiene (suma de recursos de libre disponibilidad y recursos
afectados) se previó en $
1.492.600.840,21, incluyendo la del ejercicio y el recupero de ejercicios
anteriores.
Esto
significa una incidencia porcentual del 57,44%
si sólo tomamos lo que recauda el propio municipio y del 46,65% si incluimos la coparticipación provincial.
La
recaudación por la Tasa por Alumbrado,
Limpieza y Conservación de la Vía Pública (conocida como ABL) se previó en $ 301.157.470.- (también entre el
ejercicio y recupero de ejercicios anteriores), a lo que podríamos sumar la Tasa de Salud (se cobran juntas) por
otros $ 87.920.000.-
Aun
sumando estas dos tasas, su incidencia porcentual es de, apenas, el 14,97% sobre lo que recauda el
propio municipio y del 12,16%
incluyendo la coparticipación provincial.
Como
se puede ver, la Tasa por Inspección de
Seguridad e Higiene prevé recaudar casi 4 veces más que la Tasa
por Alumbrado, Limpieza y Conservación de la Vía Pública.
Por
otro lado, Seguridad e Higiene bien puede asimilarse a un impuesto porque resulta indiscutible que, por más que el
municipio preste con la mejor diligencia posible el servicio de inspección de
seguridad e higiene, nunca podría
costarle casi 1.500 millones de pesos anuales.
Con todos
estos datos, ¿se imaginan a la Municipalidad
de Bahía Blanca prescindiendo de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene
si tuviera la vocación de eliminarla por tratarse de un gravamen regresivo?
Creo que no hacen falta mayores comentarios adicionales.
Y este
es el enorme dilema frente al proyecto de una reforma tributaria:
El 77% de
los impuestos nacionales, el principal impuesto de las provincias y la
principal “tasa” que cobran los municipios son distorsivos y regresivos, se
trasladan al consumidor, y los paga todo el mundo sin importar su condición
social o capacidad contributiva.
Conclusiones
Una
reforma tributaria resulta imperativa si se quiere generar una estructura más
justa que la actual presión impositiva en todas las jurisdicciones.
Se
impone una nueva Ley de Coparticipación Federal, de muy difícil consenso porque
como está hoy necesita del acuerdo del 100% de las provincias y algunas
tendrían que ceder posiciones para, por ejemplo, mejorar la participación de la
provincia de Buenos Aires, que es la más perjudicada en función de lo que
aporta al conjunto. Hoy se está discutiendo nuevamente la actualización del
Fondo de Reparación del Conurbano (F.R.C.).
Para
tener una idea de la dimensión que implica este F.R.C., los 650 millones de
pesos que se le asignaron en 1992 (10% de la recaudación del Impuesto a las
Ganancias) representarían, a valores de 2017, 53.024 millones de pesos. Es decir, alrededor de un tercio de la recaudación del año pasado y un 10% del actual presupuesto de la
provincia (521.410 millones de pesos).
Los
impuestos indirectos, en particular los que recaen sobre los precios de los
productos y servicios, son injustos, pero son fácilmente trasladables y
recaudables y, además, se ajustan automáticamente frente a la inflación porque
siguen a los precios.
Hay
que sustituir impuestos, pero también quitar otros definitivamente porque la
Argentina tiene una grilla enorme y pesadísima. Dicho en otros términos, el Estado es
“socio” en casi todo lo que se transa en la economía.
El
padrón de contribuyentes de los impuestos directos es escaso. Por ejemplo, hay
millones de personas que superan el mínimo no imponible del Impuesto a los
Bienes Personales y, sin embargo, no están inscriptos y no lo pagan.
Hay
que mejorar la calificación de los contribuyentes porque hay miles de ellos que
revisten como monotributistas y que realizan un volumen de facturación con el
que debieran ser Responsables Inscriptos para el I.V.A.
En
definitiva, no quiero ser aguafiestas porque nada me gustaría más que podamos
lograr un sistema tributario más justo y equitativo, si admitimos (como dicen
los americanos) que los “impuestos son el precio de vivir en una sociedad
civilizada”. Pero la tarea es monumental.
Y la
discusión y “el tire y afloje” entre la Nación, cada una de las provincias y
todos los municipios será una batalla durísima. Y no por caprichosos, sino por
necesidad. Porque por más que se busque bajar el gasto, los sueldos públicos se
seguirán devengando y las obras y servicios se seguirán reclamando.
Por
eso me gusta decir que, en materia tributaria, hace falta una audaz y revolucionaria reforma. Pero para lograrlo, con los impuestos
más importantes, “hay que barajar y dar de nuevo”.
Caso
contrario, no tengo más remedio que concluir, nuevamente, que es más fácil
decirlo que hacerlo.
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